Rapport: Een beetje corrupt bestaat niet

Het rapport ‘Een beetje corrupt bestaat niet, een onderzoek naar omkoping van ambtenaren door het bedrijfsleven’ is het resultaat van een dossieronderzoek naar corruptie in Nederland. Dit onderzoek maakt deel uit van een promotieonderzoek naar mogelijke oorzaken van corruptie, verricht door de afdeling Strafrecht en criminologie van de Vrije Universiteit. 

Het doel van het onderzoek is om meer inzicht te krijgen in verklaringen voor de omkoping van ambtenaren door ondernemers, waarbij deze studie zoekt naar verklaringen op het niveau van de betrokkenen zelf, hun organisatie, en hun (corrupte) relatie. Voor het onderzoek zijn strafdossiers bestudeerd afkomstig van zowel de Rijksrecherche als de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD). 

Hieronder volgt, na enige achtergrondinformatie over de daders en de zaken, een samenvatting van de belangrijkste uitkomsten.

Achtergrondkenmerken betrokkenen 

De zeven ambtenaren en achttien ondernemers uit de geanalyseerde omkopingszaken zijn allen van het mannelijk geslacht en van middelbare leeftijd. De ambtenaren onderhielden vanuit hun functie intensieve contacten met het bedrijfsleven, en beslisten over zaken die voor ondernemers van (groot) belang waren. Zowel binnen hun eigen organisatie als bij hun zakelijke contacten stonden de ambtenaren te boek als zeer ervaren, deskundig en resultaatgericht. Noch door zichzelf, noch door anderen werden zij gezien als ‘typische ambtenaren’. Integendeel, zij worden getypeerd als ‘fiksers’, als hardwerkende en handige regelaars die veel voor elkaar wisten te krijgen, daarbij volop van hun bevoegdheden gebruikmakend en die tot het uiterste oprekkend. De ambtenaren stonden er daarnaast om bekend warme contacten te onderhouden met het bedrijfsleven, en zich daar graag in te bewegen. 

Achtergrond omkopingszaken 

De informatie die de directe aanleiding vormde voor de corruptieonderzoeken kwam in alle gevallen van buitenaf. Geen van de onderzoeken is dus gestart naar aanleiding van directe acties van de overheidsorganisaties zelf. Over elk van de ambtenaren waren er eerdere signalen die betrekking hadden op omkoping of andere integriteitschendingen. In vijf van de zeven zaken waren hun organisaties van deze signalen op de hoogte. Eén van de ambtenaren was al eerder voor omkoping veroordeeld. 

Verklaringen op persoonsniveau

Persoonlijke normen: Weinig betrokkenen tonen zich bewust van de schadelijke gevolgen van hun corrupte gedrag. Nog minder lijken zij zich hiervoor verantwoordelijk te voelen. Slechts één van de 25 betrokkenen, een ondernemer, geeft aan het erg te vinden wat hij heeft gedaan. Ook de rechtbank merkt op dat de betrokkenen de ernst en laakbaarheid van hun corrupte gedrag niet lijken in te zien. Wat opvalt is dat de ambtenaren en ondernemers ook op andere gebieden blijk geven van niet-integer gedrag, van onethisch gedrag op kleinere schaal, zoals het vertellen van leugens, tot andere strafbare gedragingen, zoals belastingfraude. Dit zou erop kunnen duiden dat zij behalve van omkoping ook van andere integriteitschendingen het laakbare niet inzagen.

Sociale normen: In een viertal zaken zijn er aanwijzingen dat ook collega’s van de ambtenaren zich met corrupt, of daaraan gerelateerd, gedrag inlieten. De ambtenaren lijken hiervan te hebben geweten. De perceptie van wat anderen vinden en doen kan van grote invloed zijn op wat men zelf doet: de waarneming dat collega’s giften aannamen van zakelijke contacten kan eraan hebben bijgedragen dat ook de ambtenaren over de schreef zijn gegaan. Hierbij moet de rol van die laatste echter niet uit het oog worden verloren: een aantal van hen lijkt zich actief te hebben ingezet om hun omgeving te corrumperen. 

Mogelijkheden: Vier van de zeven zaken suggereren dat het voor de betrokken ambtenaren wel erg gemakkelijk was om zich met omkoping in te laten – wat uiteraard tevens van invloed was op de mogelijkheden tot het plegen van omkoping voor de ondernemers. Belangrijk om te vermelden is dat het niet alleen de gelegenheid was die de dief maakte, maar evengoed andersom. 

Baten: In elk van de zeven zaken speelde financieel voordeel een rol, voor zowel de ambtenaar als de ondernemer(s). Het verkregen voordeel voor de ambtenaren staat echter vaak niet in verhouding tot dat voor de ondernemers. Voor de ambtenaren lijkt niet alleen financieel gewin een rol te hebben gespeeld, maar ook minder tastbare voordelen, zoals het op goede voet (willen) staan met en het krijgen van waardering van bedrijven uit de branche. 

Kosten: Het is lastig met zekerheid te zeggen of de betrokkenen zich realiseerden dat hun gedrag als omkoping was te kwalificeren en zij dus een gevangenisstraf riskeerden. Toch lijkt het er op dat de betrokkenen van beide partijen wel degelijk beseften dat hun gedrag niet was toegestaan. Indien nodig deden zij dan ook moeite om hun daden te verhullen door de sporen uit te wissen of ontdekking op een andere manier te voorkomen, onder andere door het plegen van valsheid in geschrifte, of door collega’s te intimideren dan wel te ‘smeren’. 

Verklaringen op organisatieniveau 

Organisatiestructuur: In alle overheidsorganisaties waren bepaalde integriteitswaarborgen, zoals gedragscodes, aanwezig. Maar niet alle relevante maatregelen ter preventie en detectie van omkoping waren genomen, ondanks de toch (zeer) corruptiegevoelige functie van de meeste ambtenaren. Zo vervulden vijf van hen al lange tijd dezelfde functie, was er in een aantal gevallen in het geheel geen sprake van functiescheiding, en werden de werkzaamheden van de ambtenaren niet of nauwelijks gecontroleerd.

Leidinggevenden: Leidinggevenden bleken niet zelden op de hoogte te zijn geweest van (mogelijke) overtredingen. In reactie hierop lijken zij de ambtenaren niet te hebben onderworpen aan strengere of zelfs enige controle, of hen hier (adequaat) op te hebben aangesproken. Ook suggereren de dossiers dat een aantal leidinggevenden geen voorbeeldfunctie vervulde. In geen van de gevallen lijken de leidinggevenden van de ambtenaren goed te hebben geacteerd op de (nieuwe) signalen die over hun ondergeschikten binnenkwamen. Dit kan hebben bijgedragen aan het ontstaan, maar in elk geval de bestendiging, van de corrupte samenwerkingen. 

Verklaringen op interactieniveau 

De relatie: De ambtenaren en de omkopende ondernemer kenden elkaar meestal al lang. Hoewel het contact in bijna alle gevallen zijn oorsprong vond in de zakelijke sfeer, lijkt er in veel gevallen op een gegeven moment een vermenging te zijn ontstaan tussen werk en privé. De frequente en intensieve contacten, zowel op kantoor en tijdens werktijd als daarbuiten, kunnen de weg hebben gebaand voor het ontstaan van een corrupte samenwerking. 

De corrupte samenwerking: In de meeste bestudeerde zaken lijkt het contact tussen de ambtenaar en ondernemer niet meteen te zijn overgegaan in een corrupte samenwerking. Het precieze beginpunt aanwijzen is echter lastig. De omkoping lijkt in sommige zaken te zijn begonnen met kleine diensten en giften waarvoor niet direct iets werd terugverwacht – of hier althans om werd gevraagd. De diensten en wederdiensten namen in sommige zaken in de loop van de tijd zowel in frequentie als omvang toe. In de meeste casussen was dan ook sprake van meerdere corrupte uitwisselingen. De omkopingshandelingen zelf vonden plaats zowel op de werkplek van de betrokkenen als daarbuiten, en zowel binnen als buiten kantoortijden. Vaak blijft onduidelijk wie het initiatief tot de omkoping nam, wie de bedenker van de omkopingsconstructie was, en wat de precieze volgorde van dienst en wederdienst was – wellicht ook voor de corruptieplegers zelf. Hoewel sommige zaken suggereren dat het de ondernemer was die de stap tot omkoping zette, zouden de ambtenaren wel eens bepaalde signalen kunnen hebben afgegeven die een dergelijk oneerbaar voorstel ‘uitlokten’. 

Toxische mix 

Afzonderlijk zouden deze factoren waarschijnlijk niet tot omkoping hebben geleid: het ontbreken van gevoelens van morele verplichting om van omkoping af te zien; de perceptie dat collega’s dit gedrag goedkeuren of zich hier eveneens mee inlaten; waargenomen gelegenheden om dit delict te plegen; verwachte financiële en niet-financiële baten; het zien van mogelijkheden om de pakkans te verkleinen; het ontbreken van structurele anti-omkopingsmaatregelen binnen de organisatie, zoals functiescheiding en functieroulatie; een leidinggevende die niet goed toezicht houdt, die niet of niet adequaat reageert op waarschuwingssignalen en/of die niet het goede voorbeeld geeft; een langdurige en steeds intensievere relatie tussen de ambtenaar en ondernemer; kleine giften die langzamerhand in omvang toenemen, een indirecte en onuitgesproken relatie tussen dienst en wederdienst, en onduidelijkheid over wie de initiatiefnemer is, en wanneer de corrupte samenwerking precies is begonnen. Maar gecombineerd kunnen deze factoren wel eens een toxische mix zijn (geweest).

 

 

 

Print Friendly Version of this pagePrint Get a PDF version of this webpagePDF